【农科智库原创】基于国际经验的北京首都非核心功能疏解再思考首都，通常是对一个国家中央政府所在城市的称呼。首都作为一类特殊的城市，除了具备一般城市功能以外，还是国家主权的象征城市。因此MG娱乐电子，其在城市功能设定、空间布局、发展模式等方面产生了一些不同于一般城市的特殊现象。随着城市化的迅速发展，北京由于首都资源和功能过度集中，导致城市规模不断扩大，城市病问题愈加凸显MG娱乐电子。因此，为了进一步促进北京的健康发展，本文在系统梳理世界主要国家首都建设和发展先进经验的基础上，提出北京首都功能疏解的规划思路及相关政策建议。
首都功能是指首都这座城市在、经济、文化及社会层面所承担的任务和作用。综合来看，首都功能作为一个完整的体系，其可以归纳为体现首都城市本质的“基本功能”和体现现代化大都市特征的“延伸功能”两类。首都的基本功能是指行使国家政权和公共管理，以及维护的相关职能，其具体包括中心功能（通过相应的行政机关，行使对国家的管理职能）和国际交往中心功能（当前世界的安全主要依靠各国共通的安全观和利益博弈来维系，国际交往已演变成了维护的重要职能）。延伸功能是指首都城市根据不同时期的社会发展需求，逐步延伸出的功能，其具体包括文化中心功能、经济中心功能、交通枢纽功能、医疗中心功能、教育中心功能、科技创新中心功能等。相比于基本功能，延伸功能更能体现出不同国家首都城市的差别和特色。如表1所示，按照首都所承担的功能类型，世界主要国家首都城市可以划分为基本功能型首都和复合功能型首都两类。
首都的功能定位是随着社会的发展不断变化和演进的。如表2所示，北京的首都功能定位在1953年以来先后出台的7次城市规划中也分别有不同的表述。20世纪50年代，在经济基础较为薄弱，科学技术落后，国家重点发展重工业的背景下，北京的首都功能在、经济、文化中心的基础上，重点强调了工业基地和科技中心的定位。20世纪80年代以来，随着改革开放后中国经济迅速发展，北京的首都功能定位虽然取消了经济中心的提法，但1993年和2004年两版城市规划中现代国际城市的提法，依然不同程度的强调了经济发展和交通枢纽建设的重要性。在目前北京控制城市规模、疏解城市功能的背景下，2017年最新的一版城市规划中将北京定义为“四个中心”，即在中心和国际交往中心两个首都基本功能的基础上，仅延伸了文化中心和科技创新中心两个功能。
虽然最新一版的城市规划已明确取消了经济中心的提法，但由于长期以来对经济发展的要求，北京已经拥有了强大的经济功能和交通枢纽功能，并导致大量人口的聚集，进而延伸出了医疗、教育等功能（表3）。
综上所述，北京除了承担着中心和国际交往中心两个首都基本功能外，还叠加了文化中心、经济中心、交通枢纽、医疗中心、教育中心、科技创新中心等多种延伸功能。
相比于北京，基本功能型首都只承担了中心功能和国际交往中心功能，其他文化中心、经济中心、交通枢纽、医疗中心、教育中心、科技创新中心等延伸功能由其他城市承担（表4）。由于基本功能型首都功能单一，人口集聚能力有限，因此城市规模也相对较小，综合实力有限。这类首都在发展过程中，由于首都功能定位的限制，各项事业的发展均服从于城市功能的要求，城市规模和人口都很难出现大规模增长。因此，基本功能型首都可以有效的避免像北京一样出现“大城市病”。但另一方面，由于功能所需资源有限，人口集聚能力较差，城市的综合实力难以获得大幅提升。
复合功能型首都是指兼具首都基本功能和多种延伸功能于一身的首都城市。这类首都是世界上主要的首都模式，其中北京就是典型的复合型首都，复合功能型首都城市在发展过程中，会出现住房紧张、交通堵塞、环境污染等问题。复合功能型首都常用的疏解模式可以总结为以下两种：
第一，建设卫星城承担首都部分延伸功能。即在首都周边建设卫星城，通过行政手段承接中心城区部分首都延伸功能，接纳中心城区转移出的人口，引导形成若干副中心。整体来看，构建副中心分担部分首都延伸功能短期内可以对中心城区取得较好的疏解效果。但由中心城区和多个副中心共同所构成的大首都圈的集聚效应并不会减弱，随着社会经济的发展，大首都圈的人口依然是不断增长的，规模依然是不断扩大的，交通拥挤等城市病始终无法得以根治。第二，新建都城整体迁出首都基本功能。
第一，多中心化原则。无论是基本功能型首都，还是复合功能型首都，两者在发展过程中，都对首都功能布局选取了多中心化的模式，来控制首都中心城区的扩张。
第二，协调发展化原则。基本功能型首都国家往往没有明显的教育、医疗等公共服务中心城市，公共服务的区域差异较小，公共服务的均等化也有效促进了区域的协调发展。复合功能型首都国家虽然通常呈现首都一家独大的特征，但是在其功能疏解过程中，都将促进区域协调发展作为目标之一。
第三，比较优势化原则。世界上绝大多数国家的经济中心、交通枢纽并不是单纯依靠行政手段发展起来的，而是依靠区位优势逐步发展而成的。
第四，特色化原则。大多数国家的文化中心更倾向选择能明显凸显国家或地域特色的城市，并对这些特色加以保护和保存。
针对北京首都非核心功能依然过度集中的问题，本文在对世界各国首都功能类型进行划分的基础上，基于上述功能布局原则，结合区域协调发展和中心城市建设等国家重大发展战略，分别针对北京当前所承担的各项功能，提出相关疏解建议如下。
第一，通过雄安新区的建设，打造首都副中心，重点承接首都中心功能中的非核心功能。在实施阶段，首先要完善与北京联系的相关交通基础设施，提升医疗、教育等公共服务水平，吸引更多的人才、资本、技术等要素集聚，增强承接首都相关功能的基础能力。其次要重点承接部委直属企业和相关事业单位，构建首都副中心，促进京津冀地区的协调发展。
第二，以国家中心城市建设为契机MG娱乐电子，打造各中心城市的优势产业集群，分别承接北京相对应的产业转移。以多中心化为原则，充分发挥中心城市的区位和资源优势，打造各自的优势产业集群，形成多个区域经济中心。
第三，深入推进区域协调发展战略，通过建设分院、分校的模式，以公共服务均等化助推医疗、教育等公共服务功能疏解。深入推进优质医疗资源向基层延伸，提高社区医院和二级医院的诊治能力，逐步推行转诊模式，减少综合医院诊治病患数量。继续推进综合医院与京外地方医院的合作共建，参照合作区域的人口数量，建设相应分院，逐步实现医疗中心功能的疏解。引导高等院校着力优化学科专业结构和人才培养层次结构，加强专业设置与地方产业需求互动，对于与首都城市发展契合度不高的学科和专业，根据地方产业发展需求，通过整体迁出、或者设置相应分校的模式承接此类学科和专业的疏解，逐步实现教育中心功能的合理疏解。
第四，加强天津和河北交通基础设施建设，逐步分担首都的客货运压力，京津冀共同承担交通枢纽中心功能。深入推进京津冀交通一体化，加强京津冀之间通道建设。天津重点建设高效密集的客运铁路网，优化区域铁路运输组织，积极疏解北京铁路枢纽压力。河北省加快发展现代物流业，重点承接北京物流功能，全力打造石家庄为京津冀商贸物流中心和中国北方商贸物流重要枢纽。北京则重点加强机场、高铁站、客运站之间的轨道交通建设，逐步实现一站式转乘，减少在京周转旅客的停滞时间。
第五，以举办2022冬奥会为契机，向周边地区疏解体育、演艺等相关的文化产业，中心城区重点保护和传承北京传统文化和标志文化，凸显北京文化特色。借助2022年北京携手张家口举办冬奥会的契机，加强张家口等北京周边地区体育场馆、演艺场馆等文化基础设施的建设，逐步承接北京体育、演艺等相关的文化产业。中心城区以特色化为原则，加强老城整体保护，加快实施故宫等地区传统风貌保护，重点凸显北京传统文化和标志文化。
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