当前我国部分行业产能过剩情况调查及其化解【2】--理论多年来中央多次出台去产能化政策，但效果均不理想，反而“中央越控制，投资越踊跃，产能越过剩”。调研发现，导致这些行业产能过剩的原因较为复杂，既与我国经济特定的发展阶段、产业周期、市场需求波动有关，也有许多体制、机制和政策方面的原因。大致可以归结为以下几个方面：
2003年以来，针对钢铁等领域出现的“产能过剩”现象，政府相继出台了一系列产业政策以抑制盲目投资，控制产能过剩。政策出发点是好的，但是以总量控制为主要手段的产能调控方法缺乏科学性和有效性。以钢铁工业为例，按照国家有关部门对钢铁需求的预测，2005年我国粗钢需求量为1.4亿吨，而当年实际消费3.53亿吨；2010年粗钢需求量为3.2亿吨，而当年实际消费约为6亿吨。在有色金属和水泥等领域也存在同样的问题，由于预测需求量过低，国家有关部门制定的产能调控政策基本上是以控制“过快”增长为主，严重背离了我国经济发展的实际需求，这种调控目标与结果一再背离的现象，需要决策部门认真反思。另外，在产能调控政策落实过程中，由于措施不到位，查处力度不够，产生了“重审批，轻监管；重制度，轻执行”的不良倾向，结果往往是控住了守法合规企业，而放任了违法违规建设的企业。与此相关的利益链条应运而生，一些投机者通过高价转手批文获利，还有一些投资者建好生产线就等着大企业来收购。在一些地方，淘汰落后产能成为“样子工程”，假淘汰、重复申报骗取奖励的情况时有发生。这些现象的一再出现，已经严重削弱了产业政策和政府部门的权威性和公信力。
四大行业对地方GDP、税收和就业的贡献度很高，各地均将其列入支柱产业。被调研企业都着重提出，地方政府在推进本地企业产能扩张、阻碍本地企业退出或被兼并中起着关键作用。这使得中央历次化解产能过剩的政策无法落地，相反还加速了地方产能的扩张。（1）违规批准。水泥行业：南方某省在2009年国务院38号文出台后，在2011-2012年仍然新批水泥产能6000多万吨。电解铝：2003年后新增的2400万吨电解铝和氧化铝产能中，80%以上都是违法违规产能。平板玻璃：2009年以来，各地都抢在38号文正式出台前突击核准、备案了一大批玻璃项目，确保50多条生产线）利用低价工业用地或厂房、税收返还、补贴、违规、压低水电价格等途径，吸引企业在本地扩大产能和产量。有企业反映，部分地方政府为企业制定了经营目标，要求扩建产能和产量，如果不照办，企业在许多方面就得不到照顾。（3）千方百计拯救濒临破产企业。钢铁、水泥、电解铝、玻璃等企业规模大，产值大，我国实行的财政分权体制和政府官员考核机制，使得企业一旦退出，则意味着地方政府财政收入和地方产值的减少。因此，地方政府出于保护本地经济发展、保护职工饭碗、维护职工稳定等考虑，会倾向于对这些企业施以信贷、财政、税收等多方面的扶持，使面临退出的企业得以继续生存。
企业普遍反映，各地都有大批未经国家环评和审批而上马的钢铁、水泥、玻璃和电解铝项目。同时，一些地方进入工信部淘汰落后名单的企业产能，至今仍然在运行，没有被淘汰。一些企业为了扩张产能，擅自更改技术标准，降低了产品质量。更有一些企业以严重污染环境为代价，降低生产成本。这些都反映出我国在淘汰落后、环境保护执法、产品质量监管方面存在漏洞。据调查，我国钢铁行业目前大约有超过3亿吨的各种不完全合规的钢铁产能。在电解铝行业MG娱乐电子，2003年后新增的电解铝和氧化铝产能，80%以上都是违法违规产能，可以说，发生在铝行业的产能严重过剩，是违法违规造成的。某企业反映，“氧化铝违法违规建设情况十分严重，许多特大型氧化铝项目没有通过国家环评，有些项目连有害废渣——赤泥的排放系统都没有配套建设MG娱乐电子，赤泥直接排放，对地表和地下水源造成严重污染”。在水泥行业，一些厂家为降低成本而违规加大混和材比例，一般情况，熟料和粉煤灰等混和材是7：3，现在不少厂家已加大至3：7，这使水泥质量严重降低，势必引发质量事故和长期的安全问题。
被调研企业也都提到兼并重组对于化解过剩产能的作用，但是也都提出市场型的兼并重组很困难。从欧美、日本的产业发展历史来看，化解产能过剩离不开行业的并购重组，当出现产能过剩的迹象时，市场力量推动的行业并购马上风起云涌，能够有效消除过剩产能。我国钢铁、水泥、电解铝、玻璃等行业在本世纪初开始也出现了系列并购重组，但多半是行政主导的、以地方龙头国企为依托的、兼并收购大量中小企业的非市场化重组，协同性差，无助于化解过剩产能，地方政府即使本地企业出现破产倒闭，往往设置种种障碍，也不愿意外来企业并购本地企业，跨地区重组的障碍重重。现有的财税体制下，除了被央企收购，地方政府对外地企业兼并本地企业，以及本地强势企业将资金投往外地，基本上不会持积极态度，导致市场化重组的现实可能性下降，直接影响到企业的主动性和积极性。
钢铁、水泥MG娱乐电子、平板玻璃、电解铝四大行业都与我国城镇化进程高度相关。企业反映，60%的钢铁、70%的水泥、80%的平板玻璃、60%的电解铝被用到房屋建筑和基建上，因而此次四大行业出现的产能过剩局面与此次房地产和基建投资增速下降有直接关系。2012年我国城镇化率刚过50%，未来城镇化空间仍然很大。因此许多企业家仍然相信，目前的产能过剩是在城镇化进程尚未实现情况下出现的，是暂时的、周期性的，未来发展空间是巨大的。以水泥为例，据统计，我国城镇化率每提升1个点，可增加0.6亿吨水泥需求。据此估算，中国城镇化率达到60%，以1.2亿人口城镇化计算，居民住宅建设需求水泥7.2亿吨。因此几乎所有企业都选择“熬”，而不是退出。前后中央提出新型城镇化战略，钢铁、水泥、平板玻璃等行业企业都对未来市场空间保持信心。另一方面，即使是濒临破产的企业，出于稳定财税基础、保护就业、维护社会稳定等考虑，地方政府会对其施以信贷、财税等多方面的援手，尽最大可能维持企业生存，减少了产能的正常淘汰。